精选文章 | 伍黎芝：乡村振兴背景下全域土地综合整治转型发展及路径选择

此文章刊登在《小城镇建设》2020/11期“全域土地综合整治的规划与实施” 专题。现附上全文共享。

摘要：实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手，必然要求全域土地综合整治的响应、服务和支持。探析全域土地综合整治的转型发展与路径选择，对贯彻生态文明理念与助推乡村振兴具有现实指导价值。本文简要回顾了全域土地综合整治的发展历程，阐释了乡村振兴与全域土地综合整治的内在逻辑。基于乡村振兴战略需求，指出了全域土地综合整治转型发展方向和可供选择的实施路径。针对当前试点工作中存在的主要问题，提出了推进全域土地综合整治的进一步思考和相关建议。

关键词：乡村振兴；全域土地综合整治；转型发展；路径选择

引言：党的十九大深刻把握我国现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，提出了实施乡村振兴战略。随后，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中安排了“实施农村土地综合整治重大行动”。2019年底，为助力乡村振兴战略，自然资源部印发了《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）。

全域土地综合整治是生态文明大背景下提出的助推乡村振兴的重要举措。厘清全域土地综合整治的实质及其与乡村振兴的内在逻辑，领会乡村振兴的深刻内涵及其战略需求，把准全域土地综合整治转型方向，探索其助推乡村振兴战略实施的路径，并针对试点初期发现的问题提出相关建议，是顺利推进全域土地综合整治，大力助推乡村振兴的必然要求。

1全域土地综合整治的提出及与乡村振兴的内在逻辑

1.1全域土地综合整治的提出

土地整治是土地合理利用和永续利用不可或缺的重要手段和内在要求。在不同时代不同发展阶段，土地整治的目的、要求和形式等都有所不同。促进国土空间的合理开发利用、服务经济社会发展需要一直是现代土地整治的基本特征。

自1998年《中华人民共和国土地管理法》明确规定“国家鼓励土地整理”后，我国土地整治一直围绕着保证粮食安全、保障建设用地、保护生态环境而展开，主要类型有高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩和矿区地质环境治理与生态修复等。但总体来说，这个阶段的土地整治基本属于问题导向模式，关注的重点是配置不当、利用不合理，以及分散、闲置、未被充分利用的农村居民点用地，整治规模小、项目布局分散、技术措施简单化，对区域空间的整体性、要素的关联性缺乏足够的重视，往往是局部有改善，但整体收效却不佳，甚至会产生顾此失彼的外部负效应，以至于多年来的乡村空间布局无序化、耕地碎片化、土地资源利用低效化、生态质量退化等现象仍无明显改观[1]。

2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中首次提出“加快推进国土综合整治”，表明中央高度重视国土综合整治并将其作为建设生态文明、促进经济社会向高质量发展转型的战略性手段，期待在实践中探索出一条符合新时代发展理念的国土综合整治新路子。2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，从优化乡村内部生产、生活、生态空间和城乡融合发展两个方面，明确了国家现代化建设进程中乡村发展的新定位、新路径和新要求，作出了“实施农村土地综合整治重大行动”安排[2]。

2019年底，为落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》相关要求，自然资源部在全国范围部署了全域土地综合整治试点工作，要求“以科学合理规划为前提，以乡镇（或部分村庄）为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。”

1.2乡村振兴与全域土地综合整治的内在逻辑

乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。作为新时代“三农”工作的总抓手，实施乡村振兴战略必然要求全域土地综合整治的响应、服务和支持。与此同时，全域土地综合整治对实施乡村振兴战略的响应也不是单向被动的，而是有着双向的作用机理和紧密的内在联系。

首先，全面建设社会主义现代化强国的最大潜力和后劲在农村。乡村振兴为农村土地整治转型发展提供了新的重大历史机遇，成为全域土地综合整治的大平台。同时，浙江等地的实践证明，全域土地综合整治通过对乡村人地关系的再调整和“三生”空间的再塑造，也成为了助推乡村全面振兴的有效抓手。其次，乡村振兴表现为乡村产业、人才、文化、生态和组织的全面振兴[3]，必然带来乡村地区经济、社会、人口、空间等结构和格局的深刻变革。作为乡村振兴的空间载体，也势必要求优化重构乡村空间格局，以适应乡村振兴带来的发展格局的全面变革，支撑乡村地区的高质量发展和高品质生活。再次，全域土地综合整治的实质就是通过调整空间结构，改善空间组织，强化空间功能，提升空间品质，优化空间格局，合理组织乡村空间利用，为乡村振兴提供高品质的适配空间支撑，高度契合了乡村振兴对空间的需求响应。乡村振兴背景下的全域土地综合整治试点，旨在新发展理念引领下探索乡村空间治理助推乡村振兴的发展模式[4]，以及实现国土综合整治“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的路径选择。

2乡村振兴战略需求与全域土地综合整治转型发展

2.1乡村振兴战略需求

乡村振兴战略落地，需要国土空间支撑。深刻理解实施乡村振兴战略的本质需求，有利于全域土地综合整治遵循乡村振兴战略需求导向分类施策，高效推进。乡村振兴的总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[5]。其中，产业兴旺是重点，生态宜居是关键，将对乡村空间结构、布局、品质及格局产生深刻影响和实质需求（见图1）。

图1 全域土地综合整治与实施乡村振兴战略空间供需关系图

资料来源：作者自绘

产业兴旺是解决农村一切问题的前提，产业发展不起来，乡村振兴就缺乏根基。产业兴旺，首先是农业兴，这是由农业的基础地位和乡村空间的主体功能所决定的。因此，大力实施藏粮于地[6]，大规模建设高标准农田，稳定耕地数量，改良土壤，提高地力，促进农业规模化经营、集约化利用和特色化发展，提升粮食综合生产能力，保障粮食和主要农产品供给安全，推动农业由增产导向转向提质导向，应是全域土地综合整治的首要任务。其次是二三产业旺，这是乡村振兴的活力所在。充分发挥乡村资源的丰富性、文化的独特性、绿水青山的生态性等优势，挖掘乡村多种功能和价值，建设农业现代化示范区和特色农产品优势区，发展休闲农业、乡村旅游和农村电商等新产业、新业态、新模式，必然要求全域土地综合整治通过对全域空间结构与布局的优化，保障农村二三产业的发展空间。

“生态宜居”是广大农民对美丽家园、高品质生活的本性追求。“宜居”与“生态”的有机统一是以“生态”为前提、具备便利完善的基础设施和公共服务设施的高品质空间为支撑的。而当前农村普遍存在的环境恶化、生态退化，居民点布局分散、空心化[7]，公共基础设施和公共服务设施建设滞后的种种状况，与“生态宜居”尚有巨大差距。因此，统筹山水林田湖草系统治理，重构乡村空间的山清水秀，突显乡村空间的“生态”性；大力开展村庄革新，补齐影响农民群众生活品质的水电路网等基础设施和公共服务设施，保护和传承乡村传统文化魅力，增强乡村空间的“宜居”性，将成为全域土地综合整治的重点任务。

2.2乡村振兴战略驱动下的全域土地综合整治转型

实施乡村振兴战略无疑将带来乡村地区社会经济、人地关系与空间格局的深刻变革。作为助推乡村振兴的重要手段，全域土地综合整治必须在承继土地整治优良传统的基础上转型发展，以新发展理念为指引，更好地服务和支撑乡村振兴战略实施。

2.2.1向目标导向转型

把乡村空间建设成为“希望的田野”和“美丽的家园”是亿万农民的美好愿景[8]。因此，全域土地综合整治应遵循山水林田湖草生命共同体理念，以建设形成集约高效、宜居适度、山清水秀的乡村空间格局为目标导向，通过修复和改善乡村生态环境，提升生态空间功能和服务价值；通过对永久基本农田周边的其他农用地、零散耕地和零星建设用地的空间置换、布局优化和归并整治，形成连通连片、设施完善、质量相当的优质农业生产空间；顺应村庄发展规律和演变趋势，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进以人居环境治理为重点的农村建设用地整理，形成宜居适度的生活空间。总体上，形成生产、生活、生态相协调的空间格局，以优美环境吸引城市人才、资金和产业落地乡村，促进乡村振兴和城乡融合发展。

2.2.2向空间治理转型

作为实施国土空间规划的平台，统一行使用途管制和生态修复的抓手，全域土地综合整治向空间治理转型，是完善空间治理体系和提升空间治理能力的需要和手段。生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，更是全域土地综合整治必须遵守的红线。不能突破生态红线管控要求，乱砍滥挖，一边破坏，一边“造景”，也不能违背农民意愿搞大拆大建，追求单纯的建设用地指标交易，更要防止借全域土地整治随意调整和变相占用永久基本农田。同时，空间治理的目的是形成人口、经济与资源环境承载力相匹配的空间均衡，作为空间治理绩效考评内容，全域土地综合整治的“结果”应是可量化、可统计、可考核的。

2.2.3向以人为本转型

坚持全域土地综合整治以人民为中心，是广大农民作为乡村振兴的主体地位所决定的，也是全域土地综合整治顺利推进的内在要求。应积极动员广大农民全程参与资源资产清查、规划方案比选、工程施工及管护、指标交易收益使用监管等，吸纳农民合理诉求，保障农民的参与权、知情权和受益权；应通过合理的土地产权制度设计，调整人地关系，优化资源配置，激活“沉睡资产”，引导农村集体经济组织挖掘集体土地、房屋、设施等资源和资产潜力，以股份制、合作制、股份合作制、租赁等形式，积极参与产业融合发展，保障农民长远发展利益；应重视传统农耕文化的传承与保护，发展人地和谐的生态产业模式，引导广大农民从事环境友好型生产经营活动。

3面向乡村振兴的全域土地综合整治实施路径选择

开展全域土地综合整治，助推乡村全面振兴，中央有要求，现实有需求。但有需求动力还得有资金实力，如何解决农村土地整治的资金需求问题无疑成了最大的约束。中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长韩长赋曾表示，“乡村振兴要真刀真枪地干，就离不开真金白银地投[9]。”面对乡村振兴任务的长期性、艰巨性，应当科学评估政府财政能力、集体经济实力、社会资本动力，以及乡村资源优势和产业发展潜力，努力拓宽全域土地综合整治筹资渠道。一些地方的实践表明，以耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策为驱动，依托乡村资源优势发展乡村旅游和特色产业的巨大潜力，已成为多元化筹措资金，推进全域土地综合整治行之有效的路径选择。

3.1以促进城乡要素流动为主的政府主导型模式

充分挖掘农村建设空间潜力，通过城乡建设用地增减挂钩，推动城市资金和乡村土地要素的合理对流，是推进全域土地综合整治的重要驱动力。城乡土地要素流动的政策性强，一般适用于政府主导推进。政府成立专门的土地开发公司或委托如土地储备中心这样成熟的机构，运作增减挂钩节余指标和补充耕地指标的开发与经营业务[10]。城市获得建设用地指标，扩大了发展空间。乡村获得资金，扩充了振兴资本。两者相辅相成，相互促进。

政府主导型主要通过两种途径提供土地整治资金，一是公共财政投入。有些经济发达地区采取“三库”联动机制，财政部门“资金库”的资金投入农村土地整治，获取建设用地指标，纳入自然资源部门的“土地储备库”，用于发改部门“项目库”中的适合项目。二是以“两项指标”交易收益期权等为抵押标的，向银行融资用于全域土地综合整治，支持乡村振兴。政府主导推动城乡要素流动的关键目的是通过空间置换获取建设用地指标，因此，整治区域应具有较大潜力可挖，以能实现资金供需内生平衡的空心村、搬迁拆并型村庄为重点。

3.2以发展现代农业和休闲旅游业为主的企业带动型模式

利用农业产业化龙头企业的资本、技术、人才等优势，以“土地整治+”理念，通过充分发掘自然资源、农田生态景观和乡村文化价值等功能，将其与特色产业相结合，打造“土地整治+现代农业+休闲旅游”的发展模式，培育农产品电商、田园综合体等新的经济增长点和市场核心竞争力，是全域土地综合整治发挥整体性、综合性功效，助推脱贫攻坚、助力乡村振兴的一条重要路径[11]。

企业带动型的驱动力是发掘乡村巨大的土地资源、自然景观与乡村特色文化潜力，形成一二三产业融合发展格局。因此，构建农民权益长效保障机制很关键，应有制度设计。如推进资源变资产、资金变股金、村民变股民，整治区各级财政资金投入形成的资产可折算成村集体股权。同时，引导好、服务好、保护好企业等社会资本下乡的积极性。只有实现“双赢”，全域土地综合整治才有强大生命力，才有数量更多、质量更优的企业资本愿与、能与土地整治“组团”助推乡村振兴。

3.3以空间治理建设美丽乡村为主的村集体自主型模式

加强乡村空间的规划管控和综合治理，是建设生态宜居美丽乡村的重要前提和有效手段[12]。乡村空间治理的重点是解决农村建设用地的“散、乱、空”，整治公共空间和庭院环境，大力推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化。推进通村组道路、入户道路建设，解决村民出行不便等问题。全面推进乡村绿化，建设具有乡村特色的绿化景观，综合提升田水路林村风貌，促进村庄形态与自然环境相得益彰。

乡村空间的综合治理，需要整合各类涉农项目资金，引导社会资金投入农村，促进城乡资源、资产、资本有序合理流动。同时，要充分利用好全域土地综合整治支持政策，精打细算使用好“两项指标”收益。村集体经济实力强、创新意识强、社会治理能力强的，一般可采取自主型模式实施村域土地综合整治。

4推进全域土地综合整治的相关建议

以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治虽处于起步阶段，但反映出来的问题不少，需要在实践中不断总结和解决。

4.1需要强化“全域”整治理念和农民主体意识

全域土地综合整治绝不是农用地整理、农村建设用地整理和乡村生态修复的简单叠加，而是把整治区域山水林田湖草作为一个生命共同体，充分考虑各要素之间的内在关联性，实施全域规划、整体设计、综合整治，形成田水路林村井然有序，自然景观、农田景观、村落景观融为一体的乡村空间格局，进而实现生态效益、经济效益和社会效益的综合最大化。

增强农民的主体意识，发挥农民的主体作用，是推进全域土地综合整治工作中必须重视的一个现实问题。当今农民的主体意识严重缺失是一个不争的事实[13]。有历史的原因，但更多的是发展不平衡不充分产生的问题。因此，必须用“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念指导农村土地综合整治，让农民能够切实“共享”到土地整治带来的获得感。一方面要重视宣传，做深做透农民的思想工作，让农民对家乡的美好期待转化为对全域整治的主动参与、积极推动；要通过典型的示范和榜样作用，让整治区农民既正视现实差距，又看到未来美景；更要让农民认识到，全域土地综合整治给农村和农民带来的变化和实惠不是立竿见影的，而是一个长期的过程。

4.2需要明确规划实施传控方式

乡镇国土空间规划和村庄规划作为实施全域土地综合整治的规划依据，但规划传控方式有待明晰。由于小尺度的村庄规划难以指导以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治，因此，在乡镇层面明确“乡镇国土空间规划—全域土地综合整治（专项）规划—功能单元（或以行政村为单元）工程规划设计”的规划实施传控方式是必要的，这样既可以强化规划的层级、功能、差异控制引导，又能实现全域土地综合整治的总体目标在空间维度、时间维度和功能维度上的精准“落地”，从而达到整体综合效益的最大化。

当前，各级规划压茬推进尚未进入乡、村规划编制阶段，为推进全域土地综合整治试点工作的顺利开展，乡镇国土空间规划可根据上位规划先落实城镇开发边界、村庄布局及重要基础设施定位，在形成全域综合整治总体格局的基础上，整体布局农用地整理、农村建设用地整理和乡村生态空间修复，并按照功能单元编制实施性规划、开展工程设计、核定各项技术经济指标，分解落实到村庄规划中。

4.3需要整合完善和创新政策激励机制

要把全域土地综合整治作为实施扩大内需战略，形成国内大循环，助力乡村振兴的新引擎，整合完善和创新土地管理政策。一是继续完善土地整治节余的建设用地指标、补充耕地指标及交易所得收益等的管理办法，建立融“二项指标”交易、集体建设用地使用权和国有土地使用权为一体的城乡土地市场，发挥市场对资源配置的基础性作用。二是以布局优化为基础，在生态空间面积和永久基本农田不减少，功能不破坏的前提下，允许零散耕地、园地、林地、其他农用地之间进行空间置换，允许适度调整永久基本农田布局，以形成山水林田湖治理有效、田水路林村各显其“能”的乡村格局。三是立足于生存性需要和发展性需要两个层面，构建粮食主产区发展补偿机制。中央政府以主产区政府和粮食生产者为对象重点负责生存性补偿。粮食主销区负责发展性补偿[14]，主要用于国土综合整治、农田基础设施建设，支持主产区粮食生产能力建设。四是基于生态保护修复的公益性和提供产品的公共性，可尝试征收生态服务有偿使用费或生态税[15]。设立各类国土整治、生态保护修复等绿色投资产品、绿色债券、发展基金，支持生态功能区建设。五是借鉴城市土地使用制度改革的成功经验，创新农村土地管理制度。特别是探索允许社会民间资本以合适方式介入，促进美丽乡村建设，保护那些正在衰落的风貌独特、具有乡愁记忆和历史文化价值的村落、建筑等。

4.4需要规范实施程序与技术标准

全域土地综合整治虽处于试点阶段，但立足长远，需要有规范的实施流程、技术标准和成果要求，便于对全域土地综合整治实施有效监督和量化考核。首先，开展全域土地综合整治预可行性研究是必要的。从当前试点的实际情况看，有些地方匆忙申报试点，对全域整治内容多、涉及面广、政策性强、资金需求大、农民意愿与诉求处理，以及实施难度等预估不足，简单的做法既不能体现全域整治的内涵要求，也难以实现全域整治的综合效益。其次，应分类整合已有技术标准和规范要求，尽快建立起综合而实用的技术标准体系和评价体系，指导农用地整理、建设用地整理和生态修复等技术设计。最后，从统一国土空间用途管制角度看，涉及到耕地占补、永久基本农田调整、农用地转用等政策性非常强，涉及到整治前后耕地质量、生态资产及服务价值等技术性强，需要明确操作程序、技术标准和内容要求。

4.5需要探索多功能多尺度空间组合模式

加快推进国土综合整治是建设生态文明、落实主体功能区战略、统筹城乡发展的有效手段[16]。以乡、镇为基本实施单元的全域土地综合整治，虽便于组织实施，但存在主体功能不突出的问题，需要探索多功能多空间尺度的国土综合整治模式，以便精准高效地实施乡村振兴战略。从推进城乡融合发展的角度出发，可以城市近郊区，以及县城城关镇所在地、具备成为城市后花园的优势和向城市转型条件的村庄为主，实施城乡一体化的综合整治，促进基础设施互联互通、公共服务共建共享，承接城市功能外溢，实现城乡产业融合发展，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平。从推进粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设角度考虑，可按基本农田集中区为单元组织实施，形成现代农业产业基地。从维护生态系统稳定性和增强生态系统功能角度，可以生态功能区、小流域或灌区为单元组织实施。

5结  语 

乡村振兴战略背景下的全域土地综合整治面临着转型发展及路径选择。本文研究认为，乡村振兴为农村土地整治转型发展提供了新的重大历史机遇，成为全域土地综合整治的大平台。同时，全域土地综合整治也成为了助推乡村全面振兴的有效手段。实施乡村振兴战略需要全域土地综合整治为产业兴旺打造高质量生产空间，为生态宜居塑造高品质生活空间，全域土地综合整治向“目标导向、空间治理、以人为本”三个方向转型成为必然。鉴于此，本文提出了“以促进城乡要素流动为主的政府主导型，以发展现代农业和休闲旅游业为主的企业带动型，以空间治理建设美丽乡村为主的村集体自主型”三种可供选择的实施路径，并从五个方面提出了促进全域土地综合整治健康发展的相关建议。

作者简介

伍黎芝，北京新兴华安国土空间规划研究院院长，博士后，研究员。

版权声明：原文刊登于《小城镇建设》杂志2020年11月刊，版权为《小城镇建设》编辑部所有。

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.11.003

中图分类号：TU982.29/F301.2

文章编号：1009-1483(2020)11-0010-06

文献标识码：A