试点浅谈 ｜ 以武乡县为例浅谈农村集体经营性建设用地入市

建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权，是农村土地制度改革方向和目标之一。

2019年，全国人代会议通过将农村集体确定为工业、商业用途的经营性建设用地可通过出让、租赁、入股等方式入市纳入新修订的《土地管理法》中，这为推进农村集体经营性建设用地入市政策提供了法律依据。

2023年3月，《自然资源部办公厅关于印发<深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案>的通知》（自然资办函〔2023〕364号），在全国部署新的一轮农村集体经营性建设用地入市试点工作，武乡县被确定为试点县之一，对试点工作进行了积极探索。

作为农村土地制度改革的重要组成部分，农村集体经营性建设用地入市具有多重意义。不仅有利于规范土地交易市场秩序，促进乡村振兴，同时，有利于掌握并调整土地供应，增加政府税收、土地增值收益调节金等。

• 建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有建设用地同等入市，同权同价同责，在城乡统一的建设用地市场中交易，更加充分保障农民的收益和财产权益；

• 有利于盘活存量闲置低效利用的土地，破解乡村产业发展用地难瓶颈，弥补新增建设用地指标不足问题，为乡村振兴提供资金和空间支撑；

• 有助于发展壮大集体经济，使村集体经济组织享受土地增值收益，给村集体经济注入新的活力；

• 可以增加农民收入，赋予农民土地财产权利，并解决农民在家门口就业问题；

• 通过集体建设用地入市，可以使落地企业享有与国有土地使用权同等权利，为企业解决土地抵押融资贷款问题。

PART.2  关键问题探索

结合武乡县实际，新兴华安重点围绕强化国土空间规划约束和用途管制、明确土地用途和用地方式、建立开发利用监管机制、健全土地增值收益分配机制、维护市场主体合法权益、尊重农民入市主体地位等关键问题进行探索，在优化入市流程、入市宗地供给端和需求端等方面取得了初步成效。

  01 优化入市流程

为稳妥有序地开展农村集体经营性建设用地入市试点工作，新兴华安空间规划院抽调工作专班部分人员到列入全国首批入市试点的县进行学习，通过入市经验介绍、实地观摩、座谈研讨、请教咨询等方式，对入市的政策、管理办法、工作流程、入市条件、入市主体、调节金征收、收益分配、登记发证等环节有了进一步的认识，并参照泽州县入市相关工作制度，初步制定了《武乡县农村集体经营性建设用地入市试点工作实施方案》和《武乡县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》、《武乡县农村集体经营性建设用地入市收益调节金征收和使用管理办法（试行）》、《武乡县农村集体经营性建设用地入市净收益分配管理办法（试行）》等14个相关工作制度。

02 聚焦供给端

为确定入市试点范围及地块，根据自然资源部对农村集体经营性建设用地入市地块的具体要求：即为农村集体建设用地（非宅基地）、产权清晰并办理了集体土地所有权登记，拟入市地块需完成村庄规划编制、有完备的集体建设用地基准地价体系。针对以上条件，武乡县自然资源局以第三次全国土地调查数据库为依据，结合遥感影像，以“内业筛选+外业核实”的方式对全县拟入市地块进行了初步调查，并对室内筛选出的11个乡（镇）、86宗地农村集体建设用地逐宗地到现场进行了实地调查，基本摸清了拟入市地块的权属面积、现土地使用人、租赁情况等现状。

  03 聚焦需求端

新兴华安空间规划院项目组通过对拟通过入市方式取得土地使用权的工业、商业、旅游、娱乐、保障性租赁住房建设的主体进行社会调查，分类形成细化到用途、面积、区位、容积率等要素的“入市项目储备库”，并明确全县农村集体经营性建设用地入市需求主体，做到有的放矢。

同时，参照建设项目用地报批各类保护地核查等经验，项目组在入市主体确定入市意向后，对意向入市地块是否涉及各类开发区、水源地、文物保护单位、公益林等方面的核查前置进行初核，尽量提前暴露问题。如发现问题，可以解决的问题尽早解决，问题无法解决的及时中止入市，保护农村集体的利益。

  04 强化指导监督

将入市流程中所需各项资料内容，如四议两公开、入市申请、依法用地和依法采矿核查、入市地块核对等内容标准化后，提供给入市主体参考，减少入市主体工作负担和工作难度，提升入市工作效率。

PART.3  面临困难问题

  01 国土空间规划编制工作相对滞后

根据试点要求，入市需以规划作为依据，而现阶段国土空间规划推进滞后于入市试点工作，县乡两级国土空间规划尚未全部完成编制批复，村庄规划只有部分村庄正在编制，还未批复，且只有规划用途，地块编制无规划设计条件指标，对依据规划统筹入市规模、布局、开发强度和开发时序带来了一定困难，一定程度上制约影响了入市进度。

  02 宗地面积小且零散，规模效益不明显

本轮试点入市范围为存量集体经营性建设用地，全县大部分乡镇村存量建设用地规模小，如通过整治入市，则需要通过全域土地综合整治实现，但全域综合整治实施成本高，绝大部分镇村无力承担，如通过单个地块就地入市，扣除土地取得成本、土地开发成本后净收益很低，甚至无法覆盖成本，导致农村集体入市意愿不高。

  03 拟使用土地受让人多为小微企业，入市积极性低

武乡县入市土地需求以现有集体经营性建设用地使用方需求为主，但现存企业多为小微企业，目前用地方式多为按年度向村委缴纳租金，经济负担较小。而现在企业通过入市用地需缴纳土地出让金、调节金等费用，且需对违法占地行为缴纳罚款后方可按程序入市，需缴纳费用较高。故当前存在已占地、但未办理合法用地手续的企业现无入市意愿、入市积极性不高的问题。

  04 入市宗地设定条件严，符合要求的宗地数量极少

经多年城市化发展，土地征收、土地国有化概念深入人心，通过用地报批“只转不征”方式用途转变为建设用地的集体建设用地极少。自2014年以来武乡县政府未曾受理、批准、办理过村集体经济组织兴办企业或以土地使用权入股、联营等形式占用集体建设用地批准手续。试点期间如只限定在现有经合法“农转用”的建设用地的基础上进行探索，符合入市条件的地块少之又少，导致试点工作推进困难。

PART.4  对策建议

  01 建议城镇开发边界外规划新增建设用地可以入市

2023年11月，山西省市级国土空间规划已全部批复，县级也已批复过半，乡镇级规划编制工作也在紧锣密鼓进行中。规划中除盘活存量集体经营性建设用地，也规划了一定规模的新增集体经营性建设用地。过渡期，城镇开发边界外除单独选址项目，基本未批准新增集体建设用地，一定程度影响了乡村振兴产业发展，建议适时允许符合规划的新增经营性建设用地入市。

  02 建议适当放宽入市宗地的条件限制

建议是否可以在入市范围的界定上采用较宽范围的理解（宅基地除外），在坚持农村建设用地总量不突破的前提下，无论其现状用途如何，均可以纳入入市范围，通过国土空间规划、违法用地处置、村庄规划和全域土地整治，合理调整用地结构布局，充分释放集体土地资源潜力，促进农村发展和农民增收。比如：针对二调为建设用地，但尚未取得合法用地手续、无权属纠纷的历史遗留建设用地，对于现状用途符合规划用途的，是否可以通过集体经营性建设用地入市“协议出让”完善用地手续。

  03 尊重农民意愿，征收和入市村民做选择

集体土地归属农村集体所有，其使用和收益关乎农村集体和村民切身利益，在确定土地是通过征收后由政府出让或集体土地直接入市的方式时，不仅需坚持节约集约用地原则，而且需充分尊重农民意愿，把握好市场调控、收益调节等方面问题，防止出现违背农民意愿，损害农民权益的情况。